Unbundling a konkurence na železnici

Příspěvek přednesený na semináři Telč 2008.

Reformy železniční dopravy, které se v posledním desetiletí odehrávají v mnoha rozvinutých zemích světa, jsou vždy spojeny se změnami institucionálního rámce konkurenčního prostředí. Všeobecným cílem těchto reforem je zvýšit provozní efektivnost dopravy po železnici a zvýšit její konkurenceschopnost vzhledem ostatním dopravním modům, zejména vzhledem k silniční dopravě, v případě vysokorychlostních železnic i vhledem k dopravě letecké. Z neoklasické ekonomické teorie poměrně jednoznačně vyplývají předpoklady, které musí být splněny, má-li určité odvětví efektivně vytvářet produkt, jenž je schopen na trhu svých konkurentů uspět. K těmto podmínkám patří volná konkurence mezi producenty v daném odvětví, která je nutí k maximálně efektivní produkci, snižování nákladů, zavádění technologických inovací, k flexibilnímu plnění potřeb svých zákazníků, atd. Z podmínky volné konkurence uvnitř odvětví vychází řada železničních reforem, mezi nimi především současná reforma železniční dopravy v rámci Společné dopravní politiky EU (CTP), která je založena na rozbití národních železničních monopolů a otevření intramodální konkurence jednotlivých železničních dopravců na kolejích. Pro dosažení tohoto cíle volí CTP jako nástroj vertikální separaci, tzn. formální i faktické oddělení železničního provozu od vlastnictví a správy železniční infrastruktury – tzv. unbundling (přehled např. Stevens 2004, nebo Seidenglanz 2006).

Železniční reforma na základě unbundlingu má však i svá úskalí, která rovněž vyplývají z poznatků neoklasické ekonomie. Výsledkem unbundlingu by tak nemuselo být zvýšení efektivnosti železniční dopravy, ale spíše naopak podvázání efektivnosti jednotlivých dopravců, což by vedlo k nižšímu uspokojení zákazníků a nižší intermodální konkurenceschopnosti železnice, a dále ke zvýšení celkových nákladů odvětví, což by vzhledem k vyvedení fixních nákladů z rozpočtů jednotlivých dopravců mohlo způsobit vyšší zátěž rozpočtů veřejných. Problémy, které mohou potenciálně ohrozit výsledný efekt reformy založené na unbundlingu můžeme shrnout do čtyř oblastí: (i) existence úspor z rozsahu a ze struktury, (ii) ohrožení alokační efektivnosti odtržením rozhodování o infrastruktuře od dopravců, (iii) existence úspor z hustoty dopravy, a (iv) působení intermodální konkurence. Tento text si klade za cíl tato úskalí identifikovat na základě poznatků ekonomické teorie i praktických zkušeností s železničním provozem.

1. Unbundling z pohledu neoklasické ekonomie – úspory z rozsahu a úspory ze struktury
Úspory z rozsahu (economies of scale) jsou založeny na vztahu mezi vstupy a celkovým objemem výstupních výkonů provozu. Pokud vzhledem k používaným technologiím v určitém odvětví existuje efekt úspor z rozsahu, působí proti velkému počtu konkurentů v odvětví a může způsobit situaci, kdy nejefektivnější produkci je schopen docílit jen jediný producent. Větší počet producentů v odvětví by tak byl i přes pozitivní vliv konkurence vždy sub-optimální a odvětví jako celek by pracovalo méně efektivně a s vyššími průměrnými náklady. Z logiky věci se úspory z rozsahu uplatňují především v odvětvích s relativně vysokými fixními náklady. Studie založené na analýze pomocí Cobb-Douglesovy produkční a nákladové funkce (Keeler 1974, Caves – Christensen – Swanson 1980) prokázaly, že zdrojem velké většiny fixních nákladů je infrastruktura, tzn. pozemky a vybudovaná dopravní cesta; obdobné studie srovnávající jednotlivé mody dopravy (např. Winston 1985, Wetzel – Growitsch 2006) dokázaly, že je to právě železniční doprava, kde v té souvislosti vznikají významné úspory z rozsahu.

Některé studie (Gagné 1990, Ying 1992, Xu – Windle – Grimm – Corsi 1994) význam úspor z rozsahu oslabují poukazem na to, že agregáty využité pro jejich analýzu (tunokilometry, osobokilometry, vlakokilometry, průměrná délka přepravy atd.) spolu s fixními náklady (tzn. s náklady na infrastrukturu) vnitřně souvisejí. Pokud tedy nebudeme uvažovat náklady infrastruktury, zjistíme, že železniční doprava nevykazuje nijak výrazně vyšší úspory z rozsahu oproti jiným dopravním modům. V případě vertikálně integrované železniční společnosti jsou součástí vstupů i přímé náklady spojené s infrastrukturou (jako podstatná složka fixních nákladů); v případě unbundlingu vstupují do nákladů železniční společnosti poplatky za použití dopravní cesty (jsou součástí variabilních nákladů). Pro jednotlivé dopravce je proto vytížení infrastruktury důležitým faktorem úspor jen v případě, že dopravce infrastrukturu vlastní nebo platí paušální nájem za její použití. Pokud dopravce infrastrukturu nevlastní a platí za její jednotkové použití, není vytížení infrastruktury součástí úspor z rozsahu dopravce. Úspory z rozsahu v souvislosti s vytížením vertikálně oddělené infrastruktury by tedy měly ovlivnit hospodaření vlastníka infrastruktury – v tom případě se však spíše jedná o efekt úspor z hustoty dopravy (viz dále).

Nazíráno touto logikou se jeví jako efektivní, aby infrastruktura zatížená fixními náklady byla využívána několika navzájem si konkurujícími dopravci, což je přesně podstata unbundlingu. I tento předpoklad však má své výrazné limity: při určité mezní hustotě dopravy může vzniknout skutečný přirozený monopol dopravních služeb, tzn. situace, kdy jediný dopravce bude schopen poskytovat stejné dopravní výkony s nižšími náklady, než součet nákladů konkurujících si dopravců – to odpovídá předpokladu rostoucích úspor z rozsahu při malém objemu produkce, tj. při nízké hustotě dopravy. Unbundling by tak v určitém konkrétním případě skončil vítězstvím jediného dopravce na určitém segmentu. Pokud by chtěl stát v tomto segmentu přesto podpořit konkurenci více dopravců, ponese sám zvýšené náklady například formou provozní dotace v souvislosti s objednávkou dopravní obslužnosti. Další problém v té souvislosti nastává, pokud dopravci nehradí skutečné náklady za použití infrastruktury, tzn. pokud platby za použití dopravní cesty neodrážejí skutečné náklady způsobené provozem. V tom případě vzniká s rostoucí intenzitou využití infrastruktury ztráta – „diseconomies of scale“, kterou nese vlastník a regulátor sítě dopravních cest.

Existenci dalšího efektu, úspor ze struktury2 (economie of scope), v železniční dopravě empiricky ověřili např. H. Wetzel a Ch. Growitsch (2006). Na rozdíl od úspor z rozsahu, které jsou založeny na snížení průměrných nákladů při rozšíření objemu stávající produkce, jsou úspory ze struktury spojeny se snížením průměrných nákladů při rozšíření produkce o nové produkty (proto v češtině někdy „úspory ze sortimentu“). Typickým případem na železnici je v této souvislosti souběžné poskytování služeb osobní i nákladní dopravy jedním dopravcem (Pietrantonio – Pelkmans 2004, s. 8, Quinet – Vickerman 2004, s. 302 a n.). Úspory ze struktury mají i svůj prostorový význam: dopravci mohou zvýšit efektivnost svých služeb změnou nebo zvýšením obsluhovaných destinací (v té souvislosti jsou definovány tzv. „economies of spatial scope“, viz Jara-Díaz – Cortés – Ponce 2001).
Podobně jako v případě úspor z rozsahu nejsou výsledky analýzy úspor ze struktury ve vztahu k unbundlingu zcela jednoznačné, intuice i argumenty však směřují k poznání, že úspor ze struktury lze dosáhnout spíše v prostředí vertikální integrace – tomu odpovídají empirické studie železnic Severní Ameriky a Japonska (Pietrantonio – Pelkmans 2004) i Evropy. H. Wetzel a Ch. Growitsch (2006) ve své studii srovnávají 54 železničních společností z 27 evropských zemí a docházejí k závěru, že oddělení vlastnictví sítě od provozu nevede k vyšší efektivnosti, ale že naopak převažují negativní efekty. Výhody oddělení infrastruktury od provozu převažují nad úsporami ze struktury v případě vysoké hustoty provozu, kdy se mohou plně projevit výhody plynoucí z unbundlingu: vyšší efektivnost provozu z důvodu konkurence mezi jednotlivými operátory a současně z důvodu úspor z rozsahu (Pietrantonio – Pelkmans 2004, s. 17 a n.).
Možnost dosahovat úspor ze struktury do značné míry závisí na možnostech daných charakteristikou sítě, přičemž pro železnice je typické (na rozdíl od jiných dopravních modů), že poskytování dopravních služeb je tvrdě omezeno železniční sítí a jejími technologickými specifiky. Typické dopravní mody, pro něž je empiricky prokázána existence úspor z prostorové struktury (economies of spatial scope), jsou letecká a autobusová doprava (Jara-Díaz et al. 2001, s. 331). Dopravní síť těchto modů však nemá tak tvrdá technologická omezení, jako železnice; změna obsluhovaných destinací proto nevyžaduje vysoké transakční náklady a úspory ze struktury se mohou snáze uplatnit. Aby mohli dosahovat úspor z prostorové struktury železniční dopravci, musí být síť dopravních cest rovněž přizpůsobivá jejich podnikatelským záměrům. V případě vertikální integrace je infrastruktura součástí fixních nákladů dopravce, který také nese celé transakční náklady spojené s její změnou; o změně destinace, sítě a vynaložených nákladech se rozhoduje dopravce sám na základě ekonomické kalkulace. V případě unbundlingu nenese dopravce transakční náklady změny sítě (nebo alespoň ne v celé výši), možnost změny destinace a sítě však existuje jen v rámci administrativních omezení daných systémem přidělování dopravní cesty regulátorem sítě. Možnost měnit obsluhované destinace může být při unbundlingu snadné a ekonomicky efektivní, pokud je systém regulace flexibilní, síť má dostatečnou kapacitu, pokrývá všechny destinace připadající pro dopravní obsluhu v úvahu a pokud cena za použití cesty do nových destinací je nediskriminační. Zatímco například silniční síť tyto charakteristiky bez větších problémů splňuje, síť železniční je vzhledem ke své technologii daleko méně flexibilní.
2. Praktický pohled na unbundling – úspory z hustoty dopravy a intermodální konkurence
Úspory z hustoty dopravy (economies of density) jsou založeny na vztahu mezi vstupy a výstupy při neměnné velikosti sítě, tzn. že na rozdíl od úspor z rozsahu vznikají čistě v důsledku vytížení dopravní cesty. Takto je poprvé definoval T. E. Keeler (1974), který empiricky potvrdil, že úspory z rozsahu mají v železniční dopravě dvojí zdroj: úspory z velikosti firmy a úspory z hustoty dopravy. Metodicky spočívá koncept úspor z hustoty dopravy v oddělení efektů spojených s provozními výkony dopravní firmy bez ohledu na to, kde a jak jsou tyto výkony realizovány, od efektů spojených s provozem po určité trase, tj. spojených s využitím určité konkrétní části fixních nákladů. Možnost dosáhnout úspor z hustoty dopravy je považována za dominantní faktor efektivity provozu (např. Jara-Díaz – Cortés – Ponce 2001) a je jedním z hlavních faktorů, který by měl být zohledňován při unbundlingu (Stelling – Jensen 2005). Železniční dopravce dosáhne tím větších úspor z hustoty, čím větší objem přepravy soustředí na určitou dopravní cestu – to ovšem platí v podmínkách vertikální integrace. V případě unbundlingu realizuje výnosy z hustoty dopravy vlastník a regulátor infrastruktury. Ať už je vlastníkem infrastruktury kdokoli, efekt úspor z hustoty dopravy vede k obecnému logickému požadavku, aby byl kapitál do infrastruktury investován hospodárně, tzn. aby se do infrastruktury vložené investice zhodnocovaly, nebo alespoň navrátily – nazíráno čistě ekonomicky, nebo aby použitím takto zainvestované infrastruktury bylo dosahováno stanovených cílů – nazíráno např. environmentální politikou státu. Toho může být dosaženo jen při určité nadkritické hustotě dopravy, tzn. při určitém minimálním vytížení dané dopravní cesty provozem přinášejícím určité výnosy – ať už z tržeb za přepravní tarify (pro integrované dopravce), nebo z poplatků za použití dopravní cesty (pro desintegrovaného vlastníka infrastruktury), nebo přesně nekvantifikovatelné výnosy například z omezení znečištění ovzduší dopravou.

Hustota dopravy je současně i tím faktorem, který dává železnici konkurenční výhodu před jinými dopravními mody: možnost vypravovat dlouhé těžkotonážní soupravy na velké vzdálenosti nebo přepravovat velký počet cestujících v ucelených soupravách v krátkých intervalech (viz také Pietrantonio – Pelkmans 2004, s. 25). Z tohoto pohledu je pro efektivitu železniční dopravy rozhodující, zda síť dopravních cest svým tvarem odpovídá směrům, v nichž se koncentrují největší objemy poptávky po přepravě. Konkurenční výhoda železnice oproti silniční dopravě v té souvislosti spočívá ve schopnosti vytvořit adekvátní nabídku přepravní kapacity na páteřních směrech (Fischer – Bitzan – Tolliver 2001). To ale vyžaduje ekonomicky i technicky optimální rozložení investic do infrastruktury, což může být unbundlingem narušeno. Nebezpečí selhání vlastníka sítě je dvojí: (i) předimenzování sítě v určitých segmentech, tzn. investování prostředků do tratí ve směrech, na nichž není a nebude dosaženo mezní hustoty dopravy, která zajistí návratnost investice. Snaha regulátora po cenovém přizpůsobení nebude účinná – vysoká cena odradí dopravce od použití cesty, nízká cena nezajistí návratnost investice. (ii) Stejně nebezpečné je podinvestování určitého segmentu sítě, kdy jeho nedostatečná kapacita neumožní využít potenciál úspor z hustoty dopravy na navazující síti. Vznikne tak úzké hrdlo zatěžující kongescemi efektivitu provozu a snižující konkurenční schopnost železnice vůči ostatním modům. Je zřejmé, že v tomto případě dochází také ke značným ztrátám úspor ze struktury pro jednotlivé dopravce (viz např. Nash – Preston 1993 nebo Preston 2001), přestože v podstatě neexistují empirické studie, jež by tuto ztrátu přesně vyčíslily (Pittman 2005, s. 187).

Přínosy a náklady vertikální integrace musí být dále posuzovány v konkrétním prostředí intermodální konkurence a to na úrovni jednotlivých destinací, regionů a celých států a rovněž z hlediska druhů přepravovaných produktů a typů osobní přepravy. Přeprava osob a zboží, tzn. produkt nabízený železničními dopravci, je vystaven silné konkurenci dopravců ostatních dopravních modů, přičemž institucionální struktura těchto dopravních modů je jiná, než železniční dopravy (a to před reformou i po reformě), což může podstatně ovlivnit výsledný efekt reforem. Pokud posuzujeme konkurenceschopnost železničních dopravců mezi sebou navzájem (intramodální konkurence), nehrají roli institucionální a technické parametry, neboť jsou jim vystaveni všichni dopravci: tvar a kvalita sítě v případě, že je infrastruktura oddělená od provozu, podmínky přidělování licencí, rozdělování subvencí, apod. Tyto charakteristiky se však stávají hlavními determinantami intermodální konkurence: technické charakteristiky, zejména vedení trasy a spojení destinací, přímé náklady provozu, způsob zdanění a subvencování, systémy poplatků, regulace tarifů apod., jsou rozhodujícími parametry soutěže mezi jednotlivými mody dopravy. Změna těchto parametrů u konkurenčních dopravních modů zcela změní situaci intermodální konkurence ať už k reformě železniční dopravy dojde či nikoli; výsledný efekt takové změny může být podstatně větší, než efekt reformy samotné – ať již reálný (tzn. skutečné změny dopravních proudů v jednotlivých modech), nebo fiskální (tzn. změny ve finančních tocích dotací, subvencí, investic, daní a poplatků).

V osobní dopravě je vzájemná konkurence jednotlivých dopravních modů marginální; zásadní dělící čára nevede mezi mody, ale mezi dopravou osob hromadnou (ať již v jakémkoli modu) a individuální (tzn. automobilovou). Pokud jde o nákladní dopravu, je zcela zásadní typický druh přepravovaného nákladu: ve zcela jiném konkurenčním postavení budou železnice při dopravě surovin, substrátů, apod., než při dopravě spotřebního zboží. Pro dopravu různorodých produktů s malou hmotností, ale velkou přidanou hodnotou, mezi různorodými destinacemi a na malé a střední vzdálenosti, kde velkou roli hraje rychlost a přesnost dodávky, nemůže mít železnice oproti silniční dopravě konkurenční výhodu (např. ve většině Evropských zemí). Všude tam, kde je nákladní doprava založena na pravidelné přepravě velkého objemu homogenního produktu (typicky surovin) a nebo na velkou vzdálenost mezi stejnými destinacemi (doly, přístavy, průmyslové aglomerace), je konkurenční výhoda železnice velmi pravděpodobná (např. transkontinentální magistrály v Asii nebo Severní Americe). Tento typ přepravy a její vysoká hustota navíc umožňují rozvoj intramodální konkurence a to dokonce i v podmínkách vertikální integrace, tzn. spojení jednotlivých destinací dvěma i více železničními společnostmi s vlastními dopravními cestami (typické např. pro USA, Kanadu nebo některé země Latinské Ameriky).

3. Odtržení rozhodování o infrastruktuře od dopravců
Unbundling vede k vydělení podstatné části fixních nákladů spojených s dopravní cestou od dopravců, tj. od subjektů, jejichž racionální rozhodování o nákladech vynaložených na infrastrukturu by mělo být klíčové pro konkurenceschopnost odvětví. Přitom však rozhodování o optimální alokaci zdrojů do inovací a rozvojových investic je nejefektivnější, pokud probíhá současně a ve vzájemné interakci mezi provozem a infrastrukturou v rámci jedné integrované firmy – z ekonomického hlediska je toto považováno za teoreticky prokázané minimálně od dob publikace Ronalda Coase (1937, dále Williamson 1975). Jestliže však na trhu existuje síťový monopol, může monopolní firma této pozice zneužít a maximalizovat zisk nikoli rozhodováním o efektivní alokaci zdrojů, ale cenovým diktátem. Proto se státy tomuto nebezpečí brání a jako typický nástroj antimonopolní politiky volí vertikální separaci, tj. institucionální oddělení sítě od produkce. V praxi najdeme mnoho dobrých příkladů, kdy takové řešení efektivně funguje, např. výroba a distribuce elektřiny, nebo letiště a letecké společnosti, apod.

Z technického hlediska se však železniční doprava poměrně významně odlišuje od jiných síťových odvětví, jako je elektrárenství, i od jiných dopravních modů. Není proto pravděpodobné, že přenos identických institucí a mechanismů z těchto odvětví do železničního podnikání přinese stejné výsledky. Pomocí samotné ekonomické teorie a zejména teorie regulace (regulatory economics) nemůžeme správně vysvětlit a odhadnout možné dopady unbundlingu v železniční dopravě, aniž bychom vzali do úvahy technická specifika železnice (Ehrmann 2003). Ve většině síťových odvětví je vedení separačního řezu zřejmé: ekonomicky i technicky lze těžko zpochybnit například efektivnost oddělení vlastnictví a provozu vysokonapěťové přenosové sítě od výroby elektřiny, u silniční dopravy oddělení autodopravců od vlastnictví silniční sítě, apod. U železnice se na první pohled zdá být stejně správné a logické oddělit vlastnictví a provoz dopravní cesty od poskytování dopravních služeb, tzn. od provozu vlaků na ní – technicky to znamená vést tento řez mezi kolejnicemi a koly. V tom se ovšem skrývá problém, jehož podstata je technická, důsledky ovšem ekonomické. Pro hospodárnost provozu a údržby vozidel i kolejového svršku, pro bezpečnost provozu, pro technologickou optimalizaci investic do vozidlového parku i dopravní cesty je mimořádně důležitá technologie styku železničního kola a kolejnice, tzn. vtah technologie a provozního stavu kol a technologie a provozního stavu kolejového svršku (podrobně viz Pittman 2005, s. 185 a n.). Optimalizace nákladů na údržbu a dodržování technických standardů kol a kolejnic probíhá úplně jinak ve vertikálně integrované firmě a zcela jinak v případě oddělení provozu a infrastruktury. Provozovatelé pak mají logickou a ekonomicky opodstatněnou snahu přesouvat část nákladů na správce infrastruktury (např. nedostatečná údržba kol šetří náklady dopravce, ale zvyšuje náklady na údržbu železničního svršku), část nákladů je dopravcem vytěsňována mimo dopravní systém v podobě negativních externalit (např. nedostatečná údržba kol poškozující kolejnice vede ke snížení bezpečnosti dopravy, k poruchám a haváriím). V principu zde vzniká rozpor mezi technickými požadavky na zdokonalení vztahu kola a kolejnice s požadavky politickými a ekonomickými na vertikální separaci právě v tomto místě. Změny destinací a změny v dopravních plánech jednotlivých dopravců v prostředí unbundlingu potom mohou být zatíženy dodatečnými transakčními náklady vznikajícími vynucenou optimalizací spojení kolejového svršku a pojezdu vozidel (Ehrmann 2003, s. 7).

S technologií dopravní cesty však souvisí daleko významnější problém. Většina železničních tratí byla v Evropě postavena v druhé polovině 19. století, často s ohledem především na národní, regionální, nebo dokonce jen lokální krátkodobé zájmy ekonomické a během doby stále častěji zájmy politické (podrobně Kvizda 2006). Velké části této sítě dnes nemají ekonomické ani společenské opodstatnění (bývalé průmyslové aglomerace spojené s těžbou nerostných surovin, zejména uhlí), na jiných místech naopak vznikají úzká místa se zcela nedostatečnou kapacitou (velké metropolitní regiony, páteřní dopravní směry, uzly, apod.) a mísí se zde různé typy vlaků (rychlé dálkové spoje osobní dopravy, příměstské osobní vlaky, dálkové nákladní expresy, jednoúčelové nákladní vlaky, atd.). Současný stav evropských železnic zdaleka není jen výsledkem ekonomických procesů, ale do velké míry také výsledkem minulých i současných požadavků politické reprezentace sloužících k naplnění spíše politických (resp. sociálních) než ekonomických cílů. Žádná reforma železniční dopravy nezvýší její intermodální konkurenceschopnost, pokud tomu svými parametry neodpovídá železniční infrastruktura (srovnej Heymann 2006 nebo Kvizda – Pospíšil – Seidenglanz – Tomeš 2007). V konkrétních podmínkách České republiky to například znamená, že jen malá část železniční sítě vyhovuje směrovými a technicko-provozními parametry potřebám dopravního trhu a dává tedy předpoklady pro uplatnění efektivní intramodální konkurence a potenciál pro intermodální konkurenceschopnost železniční dopravy (podroně Kvizda 2006). Z toho vyplývají obrovské požadavky na modernizaci a změnu infrastruktury nevyhovující nově kodifikovaným tržním podmínkám. Zde se otevírá zcela klíčová otázka: kdo a na základě čeho rozhodne o objemu a umístění potřebných investic? Kdo ponese riziko s těmito investicemi spojené? Bude to trh nebo stát?

Unbundling může vést v železniční dopravě k deformaci investičních plánů jak vlastníka a provozovatele infrastruktury, tak i jednotlivých dopravců, kteří v návaznosti na stav a rozvoj infrastruktury investují do určitého typu a množství drážních vozidel. Hrozí reálné nebezpečí, že ve vertikálně rozděleném odvětví nebude investiční rozhodování koordinováno a pokud ano, tak jen pomocí administrativních nástrojů na úrovni vládních institucí – opět se všemi nedostatky centrálního plánování. Toto může vyvolat konflikty mezi rozvojem a investicemi do jednotlivých tratí a jejich pozdějším využitím (v krátkém a středním období) a v nastavení poplatků za užití infrastruktury na jednotlivých tratích s ohledem na jejich parametry a poptávané užití (v dlouhém období). Velmi obtížně (v krátkém období vůbec ne) bude dosahováno konsenzu mezi poptávanými a realizovanými technickými parametry jednotlivých tratí, zejména pokud jde o jejich kapacitu (propustnost, počet dopravních kolejí, možnosti křižování), maximální traťovou rychlost (jeden z rozhodujících konkurenčních faktorů v osobní dopravě), trakční vedení, alokace technologických a provozních zázemí (seřaďovací stanice, depa), obslužnost (alokace stanic, zastávek a přestupních uzlů osobní dopravy, dále vytváření integrovaných dopravních systémů, alokace nákladišť, nákladních terminálů a zaústění vleček), sklonové podmínky, minimální poloměry oblouků a jejich převýšení, zabezpečovací zařízení, dálkové dispečerské řízení tratí, atd.

Nebezpečí neefektivní nebo zcela chybné alokace investic do rozvoje dopravních cest je ještě zvyšováno v Evropě obvyklým a společnou dopravní politikou EU předjímaným subvencováním osobní dopravy. V takto nastaveném systému se zcela vytrácí vztah mezi nabídkou dopravní cesty a poptávkou železničních dopravců po ní, neboť nabídka není postavena na pevný základ tržních nákladů. Jakákoli administrativní výchylka ve složitém systému regulovaného a subvencovaného dopravního trhu může způsobit výrazné změny chování a rozhodování dopravců. Současně vlastník a regulátor dopravní cesty bude mít jen malou a zavádějící zpětnou vazbu o této poptávce, protože tato je sama jen poptávkou zprostředkovanou – skutečnou poptávkou je poptávka po přepravních službách ze strany zákazníků dopravních společností. Na straně poptávky po dopravní cestě bude navíc vystupovat mnoho subjektů s různorodými motivy činnosti: dopravci nákladních tranzitních vlaků, dopravci speciálních nákladních vlaků pro specifické komodity, dopravci dálkových osobních rychlíků, dopravci vysokorychlostních vlaků, dopravci regionálních a lokálních osobních vlaků, dopravci integrovaných příměstských vlaků, apod. Jejich činnost je motivována v různé míře tlaky intermodální konkurence s kamionovou, leteckou, autobusovou a individuální automobilovou dopravou, zájmy klíčových odběratelů specifických komodit, systémem subvencí a dotací státu, krajů a měst a proměnami jejich zájmů. Do systému vstupují silné lobbystické skupiny a politické entity na všech úrovních.

4. Úzká místa železničních reforem v Evropě
Ve světě dnes můžeme nalézt dva modelové přístupy k řešení konkurenčního prostředí v železniční dopravě. První přístup se více spoléhá na fungování tržních principů a ponechává v železničním odvětví volnou konkurenci vertikálně integrovaným dopravcům. Železniční dopravci v tom případě vlastní své dopravní cesty na nichž poskytují své přepravní služby3, konkurují si navzájem na některých destinacích a především jsou každý sám vystaveni silné a účinné konkurenci ostatních dopravních modů. Tento model je tradičně typický pro země Severní Ameriky a postupně je stále častěji používán i jinde, zejména v zemích Jižní Ameriky. Druhý přístup spoléhá na tržní síly jen v přesně vymezeném a regulovaném rámci: odděluje infrastrukturu od vertikálně separovaných dopravců a v přesně vymezeném prostoru nechává tyto dopravce navzájem si konkurovat. Železniční dopravci tak poskytují přepravní služby v segmentech jim na určitý čas vymezených a potenciálně si navzájem konkurují. Železniční odvětví jako celek konkuruje ostatním modům, přičemž část nákladů a rizik této konkurence na sebe bere vlastník a regulátor infrastruktury, tzn. typicky stát. Toto je právě případ evropského unbundlingu. R. Pittman (2005, s. 189) tyto dva rozdílné přístupy nazývá „americkým“ a „evropským“ modelem. Pro evropský model jsou v rámci mantinelů daných CTP typické dvě formy unbundlingu. (i) První je čistá vertikální separace, tzn. vlastník a správce dopravní cesty je oddělený od dopravních společností (tzv. vertical separation); v tomto případě se vytrácejí pozitivní efekty vertikální integrace a mohou být ohroženy úspory z rozsahu. (ii) Druhá forma je založena na snaze zachovat část výnosů z vertikální integrace: vlastník infrastruktury současně provozuje i dopravní služby, je však povinen umožnit přístup na dopravní cestu i třetím subjektům (tzv. vertical access). Třetí subjekty jsou však v logické nevýhodě oproti vertikálně integrovanému vlastníkovi infrastruktury, neboť nemohou realizovat výnosy z vertikální integrace – tím je předem zpochybněna možnost účinné konkurence, jež však byla účelem.
Již několikrát jsme narazili na otázku výnosů, aniž bychom zmínili jeden z velkých problémů unbundlingu: nastavení ceny za přístup dopravců na dopravní cestu. To je vždy obtížné, pokud se nejedná o stanovení ceny na základě transparentní nabídky a poptávky – což v případě unbundlingu není nikdy možné a nese to s sebou vždy rizika selhání systému. V prostředí, kdy je tato cena odvozována od investic do infrastruktury, přičemž tyto investice neodrážejí reálnou poptávku po nich ze strany dopravců, je určení adekvátní (v ekonomickém smyslu rovnovážné) ceny za použití infrastruktury téměř nemožné. A naopak, v souvislosti s problémem rozhodování o investicích, cena jako rozhodující informační indikátor v případě unbundlingu selhává a nemůže být využita pro rozhodování o adekvátních výdajích na údržbu a investice do jednotlivých částí infrastruktury (Pittman 2005, s. 183).

V podmínkách, kdy vlastník a správce dopravní cesty současně sám dopravní služby provozuje (vertical access), jsou tato rizika ještě větší. R. Pittman argumentuje, že v tomto případě nebude správce infrastruktury pravděpodobně schopen z poplatků krýt náklady na její údržbu a provoz, tzn. fixní náklady provozu. Pokud budou nediskriminační poplatky stanoveny na úrovni mezních nákladů, nebudou stačit na krytí fixních nákladů; pokud budou nediskriminační poplatky nastaveny tak, aby kryly fixní náklady, zamezí to vstupu na infrastrukturu těm dopravcům, pro něž by cena použití byla nižší než průměrné náklady, ale vyšší než mezní náklady (Pittman 2005, s. 191). Navíc je z logiky věci pravděpodobné, že přirozeně přetrvávající úspory z rozsahu a úspory z hustoty dopravy povedou ke konkurenčnímu vítězství prvního vstupujícího dopravce, tj. nepochybně vertikálně integrovaného vlastníka infrastruktury. Z hlediska antimonopolní politiky státu představuje unbundling možný nástroj pro řešení konkurenčního prostředí uvnitř odvětví s přirozeným monopolem založeným na existenci sítě (v případě železniční dopravy je to síť dopravních cest a souvisejících zařízení – infrastruktura). Aplikace teoretického modelu v praxi má však svá úskalí a z řady případových studií pro unbundling vyplývá nejednoznačný závěr: formální oddělení infrastruktury od producentů dává dobré výsledky v určitých odvětvích, v určitých zemích a v určité době, zatímco jinde a jindy nikoli (např. Vickers 1995, Newbery 1999, Hirschhausen 2002, World Bank 2002, Pittman 2003, Pittman 2005, Ehrmann 2003). Bohužel je však kvantitativní analýza přínosů a ztrát plynoucích z unbundlingu na železnici komplikována nedostupností dat nebo jejich neadekvátní strukturou – to se týká zejména železničních systémů, které byly po dlouhou dobu monopolizované, jako je tomu ve většině zemí kontinentální Evropy. Empirické studie, které se o tuto kvantifikaci pokoušely na vzorku severoamerických nebo britských železnic, kde tato data existují, dospěly k odhadu 20-40% ztráty technické efektivity v případě vertikální separace4 (Ivaldi – McCullough 2004).

Shrneme-li výsledky analýzy unbundlingu, zjistíme, že se stát dostává do zvláštní pozice pokud jde o jeho roli jako centrálního regulátora a plánovače. Pokud se stát rozhodne pro unbundling, znamená to, že musí ustanovit silného nezávislého vlastníka a regulátora infrastruktury – pokud se jím ovšem nestane sám. Britské zkušenosti s administrativně i finančně nezávislým vlastníkem a regulátorem infrastruktury (společností Railtrack) jsou dostatečně demotivující pro tuto cestu. Pokud zůstane vlastníkem a regulátorem infrastruktury stát, řeší to jen část problému. Administrativní regulace s sebou nese všechny neduhy centrálního plánování a rozhodování, jež v konečném důsledku ústí do neefektivní alokace zdrojů a zvýšení celkových výdajů. Stát obecně není dobrý vlastník a jako regulátor a tvůrce ceny v podstatě celé odvětví železniční dopravy podrobuje centrálnímu řízení a plánování. Dopravci zbavení rizika rozhodování a financování fixních nákladů, ale také možnosti ovlivnění alokace zdrojů do infrastruktury vedoucí k jejím kvantitativním i kvalitativním změnám se stávají jen vykonavateli vůle státu v tomto segmentu podnikání a jejich příjmy, náklady a tedy i zisky jsou do značné míry ovlivňovány vůlí regulátora. Stát sám jako regulátor a vlastník nenese žádnou zodpovědnost za svá rozhodnutí vzhledem k alokaci zdrojů do infrastruktury: případné zisky nebo ztráty plynoucí z vlastnictví infrastruktury nejsou pro stát motivem k této činnosti a vhledem k měkkému rozpočtovému omezení nejsou pro rozhodování státu determinující. Třetí možností je, že stát ustanoví formálně závislého regulátora, ale infrastruktura zůstane de facto ve státním vlastnictví. Takové řešení nepřináší nic nového oproti přímé regulaci a vlastnictví státem, neboť motiv podnikatelského zisku a rizika u regulátora nefunguje – za infrastrukturou stojí stát a případné ztráty kryje, zatímco zisky má tendenci odčerpávat. Může tedy paradoxně nastat situace, která spojuje nevýhody obou předchozích řešení.
Nyní se dostáváme k podstatě unbundlingu a ke kritice jeho odpůrců. Bez silné administrativní regulace není dlouhodobě možné v „evropském“ modelu udržet intramodální konkurenci Zejména Světová banka v této situaci upozorňuje na nedostatečně vyvinuté instituce a zkušenosti s takto uspořádaným odvětvím – úspěch lze proto stěží očekávat zejména v rozvojových zemích a východní Evropě (World Bank 2002). Pokud k unbundlingu nedojde a monopolnímu dopravci bude umožněna vertikální integrace, měla by být rovněž posílena úloha státu jako regulátora, neboť monopol obecně zvyšuje náklady a omezuje produkci, současně blokuje přístup konkurentů do odvětví. Zdá se, že stát tak nemá na výběr a musí se postavit do role regulátora tak jako tak. Není to však pravda. Železnice i v případě plné vertikální integrace a existence jediného vlastníka a současně dopravce nemá monopol na přepravní služby. Intermodální konkurence je všudypřítomná a vystavuje tzv. železniční monopol mimořádně účinné hospodářské soutěži. Ať už je stát přímým vlastníkem a regulátorem železniční infrastruktury nebo ne, stejně intenzitu intermodální konkurence a odtud i rozsah a kvalitu dopravních služeb na železnici podstatně ovlivňuje – skrze vlastnictví a regulaci konkurenční silniční infrastruktury a skrze zdanění a stanovení poplatků spojených s přepravními službami všech dopravních modů.

Závěr
Unbundling je metodou státní regulace, která se v některých síťových odvětvích dobře osvědčila. Z ekonomické teorie však vyplývají praxí potvrzené poznatky, které je třeba brát v úvahu, a které výsledný efekt unbundlingu relativizují. Železniční doprava je velmi specifickým dopravním odvětvím a je ve velmi specifickém postavení vůči ostatním dopravním modům. Není tedy možné předpokládat, že oddělení dopravců od infrastruktury automaticky zvýší konkurenci v odvětví a konkurenceschopnost železnice jako modu. Pro výsledný dopad reformy bude velmi důležité zda a v jaké míře se uplatní úspory z rozsahu a ze struktury, jak zafunguje efekt úspor z hustoty dopravy a zda a v jaké míře převáží výnosy z vertikální integrace. V každém případě však unbundling pro železniční podnikání znamená trvale vysokou míru státní intervence a centrálního plánování. Stát bude de facto vždy vlastníkem, správcem a regulátorem dopravní sítě, stát bude rozhodovat o směrech a technických i ekonomických parametrech sítě, stát bude určovat základní nákladové položky dopravců skrze regulovanou cenu přístupu na infrastrukturu. Protože tak tomu v Evropě po celá desetiletí bylo, znamená unbundling alespoň malý pokrok. Nelze jej však přeceňovat a spojovat s takto pojatou reformou velká očekávání v rozvoji železniční dopravy. Ta má v současné světové ekonomice své těžko překročitelné limity.