Úhrada „prokazatelné“ ztráty v železniční dopravě a její dopady na ekonomické jednání dopravce

Příspěvek přednesený na konferenci Rozvoj systémů osobní dopravy z hlediska respektování požadavků uživatele na Dopravní fakultě Jana Pernera Univerzity Pardubice a publikovaný ve sborníku.

Nejprve se seznámíme s výší prostředků určených na provoz osobní železniční dopravy a provedeme komparativní analýzu výše dotací do železniční osobní dopravy v České a Slovenské republice. Vysvětlíme si princip úhrady prokazatelné v ČR a jeho dopady na chování dopravce. Vyhodnotíme si, jak jsou plněny cíle veřejné správy při dotování železniční osobní dopravy a zamýšlené a nezamýšlené efekty na ekonomické chování dopravce. Na závěr se pokusíme navrhnout opatření k zvýšení efektivnosti vynakládaných veřejných prostředků na železniční dopravu a zvýšení motivace dopravce k dosahování zisku.

Princip financování osobní železniční dopravy a výše úhrady prokazatelné ztráty v České a Slovenské republice

Na úvod příspěvku se seznámíme s principem výpočtu úhrady prokazatelné ztráty za osobní železniční dopravu z veřejných zdrojů. Dále provedeme komparativní analýzu financování osobní železniční dopravy z veřejných zdrojů v ČR a na Slovensku. Při analýze zohledníme skutečnost, že v ČR je dopravní obslužnost zajišťovaná na základě smluv především s krajskými úřady a Ministerstvem dopravy.

Úhrada za dopravní služby objednané veřejnou správou (Ministerstvem dopravy a krajskými úřady) je legislativně zakotvena pro železniční dopravu v § 39a, zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů a vyhláškou Ministerstva dopravy č. 241/2005 Sb., o prokazatelné ztrátě ve veřejné drážní osobní dopravě a o vymezení souběžné veřejné osobní dopravy. Prokazatelná ztráta se počítá v souladu s výše uvedenými právními normami jako rozdíl ekonomicky oprávněných nákladů zvýšených o přiměřený zisk a výnosů související s provozování veřejné drážní osobní dopravy. Jednotlivé položky výpočtu prokazatelné ztráty a dopady na chování dopravce si podrobně rozebereme v předposlední části příspěvku.

V současné době je dotován provoz vlaků kategorie R a Ex z rozpočtu Ministerstva dopravy České republiky. Na provoz osobních a spěšných vlaků přispívají krajské úřady. (Existuje několik ojedinělých případů, kdy jsou dotovány vlaky kategorie R krajskými úřady např. R na úseku Olomouc – Jeseník.) Na Slovensku uzavírá Ministerstvo dopravy a pošt Slovenské republiky smlouvu s dopravcem, společností Železničná spoločnost Slovensko, a. s. na všechny vlaky (EC, IC, Ex, R, Sp a Os). Na následující tabulce si ukážeme vývoj financování osobní železniční dopravy v obou státech za posledních 7 let.

Výše dotací do osobní železniční dopravy vzrostla v roce 2006 oproti roku 2000 o více než 22 % na Slovensku, v České republice výše finančních prostředků určených na provoz vlaků osobní železniční dopravy za stejné období stagnoval. Toto zjištění je však, jak uvádíme výše, způsobenou změnou metodiky započítávaní dotací do osobní železniční dopravy před rokem 2003 (transformací ČD). Fakticky tedy došlo také k nárůstu úhrady prokazatelné ztráty za vlaky veřejné drážní osobní dopravy mezi roky 2000 a 2006. (Pokud zohledníme současné nastavení vztahu ČD a SŽDC, přibližně 5,5 mld. Kč je další tok veřejných prostředků za řízení a udržení provozuschopnosti dráhy. Pokud by jsme předpokládali, že v roce 2000, by tato položka činila 4,8 mil. Kč a třetina, z těchto dotací připadla osobní dopravě ČD, tak by výše úhrady prokazatelné ztráty činila v roce 2000 přibližně 6 mld. Kč.) (podrobněji viz TOMEŠ, POSPÍŠIL 2006, str. 20)

Vzhledem ke skutečnosti, že výše dotací je dosud povětšinou přímo úměrná objednanému dopravnímu výkonu ve vlkm zanalyzujeme si dopad změny počtu vlaků na železniční síti a na počet přepravených cestujících, přepravní výkon v oskm a výši dotací na osobní železniční dopravu. Na Slovensku došlo k poklesu objednaných vlaků o necelých 11 % (měřeno vlkm) v roce 2006 oproti roku 2000. Za stejné období došlo k poklesu přepravených cestujících takřka 30 % a přepravní výkon v oskm se snížil o 23,5 %, přitom dotace na osobní dopravu vzrostly o 22 %. Jednou z příčin tohoto vývoje je s nejvyšší pravděpodobností nedostatečné financování osobní železniční dopravy v roce 2002, což se negativně odrazilo na kvalitě poskytovaných dopravních služeb a ještě byl tedy prohlouben již tak negativní vývoj v počtu přepravených cestujících a přepravním výkonu započatém na začátku 90. let 20. století. V České republice byl vývoj odlišný. Počet cestujících mezi roky 2000 a 2006 stagnoval, přepravní výkon pokles o 5 %, o 17 % vzrostl počet objednaných vlaků (vlkm) a pokud zohledníme změnu metodiky dotací do osobní železniční dopravy, tak dotace vzrostly o přibližně 20 %. Z výše uvedeného je patrné, že neexistuje přímá úměra mezi výši dotací do osobní železniční dopravy a počtem přepravených osob a přepravního výkonu v oskm. Ještě překvapivějším výsledkem této analýzy je skutečnost, že neexistuje přímá vazba mezi objednaným dopravním výkonem a výší úhrady prokazatelné ztráty za vlaky osobní dopravy. Toto zjištění vede k výrazným pochybnostem o funkčnosti institutu prokazatelné ztráty resp. jejím výpočtu.

Než se však podíváme na zoubek výpočtu prokazatelné ztráty, připravíme si další argument ke zpochybnění principu úhrady za dopravní služby uskutečněné vlaky krajské a státní objednávky na základě institutu prokazatelné ztráty. Od roku 2005 přenesla státní správa finanční prostředky, zákonem č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům, ve znění pozdějších předpisů a novelizací zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách odpovědnost za objednávku vlaků zajišťujících dopravní obslužnost kraje na jednotlivé krajské úřady. Vlaky kategorie Os a Sp jsou tedy od roku 2005 plně financovány z krajských rozpočtů a jednotlivé krajské úřady s těmito finančními prostředky nakládají v samostatné působnosti a tudíž výše dotací, potažmo počet objednaných vlaků, je plně v kompetenci kraje. Zvýšení subsidiarity v předmětné oblasti umožňuje klást na dopravce nároky takové, aby byly zajištěny specifické požadavky jednotlivých krajů. Mám to však i stinnou stránku a to problém financování železniční osobní dopravy na traťových úsecích na hranici kraje a rozdílnou kvalitu a rozsah železniční osobní dopravy v jednotlivých i sousedících krajích. Objednávka vlaků kategorie R a Ex je v kompetenci Ministerstva dopravy. Vlaky kategorie EC, IC a SC jsou provozovány na komerční riziko dopravce. Na následující tabulce si ukážeme vývoj financování regionálních a dálkových vlaků.

Regionální vlaky jsou financovány přibližně poloviční částkou na vlkm oproti vlaků dálkové dopravy. Regionální vlaky jsou vedeny kratšími vlakovými soupravami než vlaky dálkové dopravy, avšak například spotřeba trakční energie a paliva je z důvodu častého zastavování výrazně vyšší než u vlaků dálkové dopravy. Energie spotřebovaná na vytápění souprav bude také vyšší u vlaků kategorie Os a Sp z důvodu častějšího zastavování. Soupravy regionálních vlaků mohou být kvůli přepravě na kratší vzdálenosti efektivněji využity, neboť může být oběh souprav vytvořen s cílem maximálního využití vagónů a lokomotiv. Kraje, i přes výše uvedené skutečnosti, hradí prokazatelnou ztrátu ve výši přibližně 56,- Kč za vlkm. Z výše uvedeného plyne, že výše prokazatelné ztráty na vlkm neodpovídá skutečným nákladům a pravděpodobně ani výnosů z provozování vlaků v závazku veřejné služby a vykazovat dotace na dopravní obslužnost pomocí tohoto poměrového ukazatele je velmi nevhodné.

Úhrada prokazatelné ztráty – cíle veřejné správy a dopady na chování dopravce

V této části příspěvku se stručně seznámíme s cíly veřejné správy při objednávce veřejné drážní osobní dopravy, jejich naplňováním a především si zanalyzujeme dopady financování drážní osobní dopravy z veřejných prostředků na ekonomické chování příjemce této podpory (dopravce).

Na úvod bychom si měli definovat veřejný zájem, avšak vzhledem k omezenému rozsahu článku si uvedeme pouze zjednodušenou definici. Veřejný zájem je takový druh zájmu, který má nadindividuální charakter. (podrobně OCHRANA 1999, str. 76). Pokud chce stát zajistit takovýto veřejný zájem, musí veřejná správa uzavřít smlouvu o závazku veřejné služby. Tu uzavírá na základě výše zmíněného zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách. Veřejná správa uzavírá předmětné smlouvy z toho důvodu, že by trh nebyl schopen v dostatečném rozsahu zajistit nabídku dopravních služeb. Tento argument pro dotování veřejné drážní osobní dopravy je velmi sporný. Existují časové polohy a území České republiky, kdy dopravce z důvodu nedostatečné poptávky cestujících žádné služby neposkytne. V tom případě je role veřejné správy nezastupitelná, i když i v tomto případě má objednatel právo si vybrat druh dopravního prostředku, kterým bude dopravní obslužnost dotčeného území zajištěna. Existují však v současnosti traťové úseky, na kterých poptávka cestujících převyšuje nabídku veřejné drážní osobní dopravy (především úsek Praha – Olomouc), přesto je zde přispíváno z daní ekonomicky aktivních občanů na provoz vlaků. I u těchto atraktivních traťových úseků však argumentuje veřejná správa nutností dotování provozu následovně.

Dopravce je nucen se řídit cenovou regulací Ministerstva financí. Cenová regulace je uplatňována formou věcně usměrňovaných cen (Princip výpočtu regulované ceny je založen na vzorci, kdy náklady spolu přiměřeným ziskem dopravce zkrácené o dotace musí být vyšší nebo rovny plánovaným tržbám.), jenž výrazně snižují volnost dopravce při tvorbě tarifní politiky, kdy dopravce by se v případě neexistence cenové regulace a závazku veřejné služby choval v souladu se základním principem ekonomie: vyrovnávání nabídky a poptávky a pravděpodobně by zavedl dynamické jízdné s ohledem na přepravní relaci a čas, kdy k přepravě dochází. Cenové regulace jízdného a její konstrukce má i další negativní implikaci. Dopravce je v souladu se vzorcem věcně usměrňované ceny motivován dosahovat max. náklady, přiměřený zisk a min. tržby a dotace, pokud usiluje o max. zvýšení cen jízdného. Tyto cíle jsou v příkrém rozporu s cíli dopravce při úhradě prokazatelné ztráty, což vyplývá z konstrukce výpočtu prokazatelné ztráty.

Z výše uvedených argumentů je zřejmá nutnost dotovat v odůvodněných případech provoz vlaků osobní dopravy, avšak rozsah vlaků zařazených do závazku veřejné služby je i nadále velmi sporný, už vzhledem k velmi častému provozování souběžné autobusové dopravy a to jak dotované, tak na vlastní riziko dopravce. Další otázkou, která u zajištění jakéhokoli veřejného zájmu vyvstává je, zda-li je veřejný zájem zajištěn v dostatečné míře. Odpověď na tuto otázku je velmi nesnadná, avšak v tradičních demokratických zemích by ji měly zodpovědět občané ve volbách.

Pokud přijmeme skutečnost, že o rozsahu veřejné dopravy rozhodují zvolení zastupitelé, zůstává problematická výše dotací za objednané dopravní služby. Proto nyní přistoupíme k analýze konstrukce prokazatelné ztráty. Výše úhrady za objednané služby je vypočítána na základě rozdílu ekonomicky oprávněných nákladů s přiměřeným ziskem a výnosů dopravce souvisejících s provozováním předmětných vlaků. Ekonomicky oprávněné náklady jsou definovány velmi vágně v již zmiňované vyhlášce Ministerstva dopravy 241/2005 Sb., o prokazatelné ztrátě. Přiměřených zisk může dosáhnout v souladu s touto právní normou maximálně 5 % ekonomicky oprávněných nákladů. Z výše uvedeného je patrné, že klíčovou položkou při výpočtu úhrady prokazatelné ztráty jsou ekonomicky oprávněné náklady. Objednatel vlakové osobní dopravy má právo kontrolovat oprávněnost vykazovaných nákladů dopravce, avšak výčet ekonomicky oprávněných nákladů není v současnosti v žádné právní normě přesně vymezen. Dopravce tedy může pro potřeby objednávky vlaků osobní dopravy pro orgány veřejné správy navyšovat náklady v této oblasti. Je k tomuto jednání dostatečně motivován principem výpočtu prokazatelné ztráty, kdy jeho základní ekonomický cíl již není maximalizace zisku, ale maximalizace dotací z veřejných rozpočtů. Jeho logickou snahou je tedy maximalizovat ekonomicko oprávněné náklady a tím i přiměřený zisk a minimalizovat výnosy z osobní dopravy v závazku veřejné služby.

Tento princip výpočtu prokazatelné ztráty je bohužel obdobně nastaven i v komunitárním právu. Dotace do veřejné osobní drážní dopravy tak neustále mírně narůstají, i když je rostoucí objednávka zajištěna přibližně stejným rozsahem vlakových souprav a stejným množstvím pracovních sil. O efektivitě vynakládání veřejných prostředků na zajištění dopravní obslužnosti svědčí také počet přepravených cestujících a přepravní výkon měřený v oskm. Jak je uvedeno výše, nárůst dotací do osobní dopravy o cca 20 % v roce 2006 oproti roku 2000 v ČR a nárůst objednaných vlaků o 17 % (měřeno ve vlkm), vedl k stagnaci počtu přepravených cestujících a poklesu přepravního výkonu v oskm o 5 %. Přitom mezi hlavní cíle veřejné správy patří přesun cestujících z individuální automobilové dopravy právě do veřejné.

O velice nízké průkaznosti ekonomicky oprávněných nákladů a výnosů předkládaných dopravcem svědčí i rozdíl mezi výší úhrady prokazatelné ztráty v dálkové a regionální osobní železniční dopravě. Dokonce velmi často dochází k rozdílným úhradám ztráty dopravce za objednaný dopravní výkon na železnici mezi jednotlivými kraji i přesto, že je provoz objednaných vlaků zajišťován obdobným rozsahem pracovních sil, technických zařízení a počtem a typem vlakových souprav.

Úhrada prokazatelné ztráty – návrh opatření

Z předchozí kapitoly vyplývá, že úhrada prokazatelné ztráty probíhá v ČR velmi netransparentně a v řadě případů jsou při výpočtu prokazatelné ztráty popírány nejen ekonomické, ale i logické základy. Proto se pokusíme navrhnout opatření k zvýšení transparentnosti dotací do osobní železniční dopravy a zvýšení motivace dopravce k dosahování zisku.

Objednávka vlaků osobní železniční dopravy je dvoustranný smluvní vztah, a proto dosažení cílů uvedených v předchozím odstavci předpokládá zlepšení činnosti jak dopravce, tak i veřejné správy. Základním opatřením, které by vedlo k vyšší transparentnosti vynakládání veřejných prostředků v předmětné oblasti, jsou dlouhodobé smlouvy na zajištění dopravní obslužnosti. Tento krok má za důsledek vyšší stabilitu pro dopravce a s tím spojené snížení rizika pro dopravce v investiční činnosti (především do obnovy vozového parku), pro objednatele jistotu vázání veřejných prostředků na dopravní obslužnost ve státním resp. municipálních rozpočtech na delší období a z toho plynoucí možnost objednatel připravit dlouhodobější koncepci dopravní obslužnosti dotčené oblasti a zvyšovat kvalitativní požadavky na veřejnou železniční dopravu prostřednictvím pozitivní i negativní motivace uplatňované na dopravci.

Poskytování dotací na osobní železniční dopravu vázaných na vlkm nevypovídá o skutečných nákladech spojených s provozováním předmětných vlaků. Ze strany dopravce by mělo být tedy přikročeno k jednoznačnému účtování činností dle místa vzniku a činnosti. Pokud bude tento základní účetní princip naplněn, nebude pro dopravce nijak těžké jednoznačně prokázat náklady spojené s provozováním vlaků osobní dopravy v jednotlivých krajích a ve státní objednávce. Všichni objednatelé veřejné dopravy by měli napnout všechny síly a specifikovat činnosti, jejichž náklady lze považovat za ekonomicky oprávněné při provozování vlaků osobní dopravy. Takto specifikované činnosti by měly být takřka zcela beze zbytku jednotné pro všechny dopravce a měly by být zakotveny pravděpodobně v podzákonné právní normě. (Záměrně zde uvádím specifikaci činností, neboť přesná specifikace ekonomicky oprávněných nákladů není možná z důvodu širokého rozsahu analytických účtů jednotlivých dopravců a možnosti vytváření stále nových analytických účtů.)

Definice ekonomicky oprávněných činností by sama osobě nestačila na zvýšení transparentnosti vynakládaných veřejných prostředků na dopravní obslužnost. Veřejná správa musí důsledně kontrolovat vykazované ekonomicko oprávněné náklady. Náklady veřejné správy na kontrolu těchto nákladů by samozřejmě neměly překročit úspory při poskytování dotací díky provedené kontrole.

Objednatel by dále měl motivovat dopravce k zvyšování tržeb. Naplnění tohoto cíle je možné následujícími opatřeními. Prvním krokem je zrušení cenové regulace formou věcně usměrňovaných cen, neboť výpočet regulovaných cen touto formou je v přímém rozporu s výpočtem prokazatelné ztráty. Druhým krokem jsou motivační prvky formou přiměřeného zisku. Dopravce by měl být ze strany objednatele motivován k maximalizaci přepravených cestujících a částečně i ke zvyšování tržeb. Cíl maximalizace tržeb je základním ekonomickým cílem všech firem, avšak jak jsme si již uvedli výše, princip výpočtu prokazatelné ztráty motivuje dopravce spíše k minimalizaci tržeb a maximalizaci nákladů spojených s provozování vlaků osobní dopravy v závazku veřejné služby. (Obecně by ekonomické cíle dopravce měly být maximalizace tržeb a minimalizace nákladů, což znamená dosahování maximálních tržeb s minimálním počtem cestujících, vlakových souprav apod.) Proto si zde dovolíme navrhnout, vázat výši přiměřeného zisku částečně na výši tržeb, kdy při zvýšení tržeb by převážná část nárůstu tržeb byla započítána do přiměřeného zisku dopravce. Dalším krokem k transparentnosti dotací do osobní železniční dopravy je jednoznačné přiřazování tržeb jednotlivým vlakům. Tohoto cíle nelze nikdy dokonale dosáhnout (například z důvodu existence síťových jízdenek), avšak s rozvojem čipových jízdenek a další technických inovací se lze k tomuto cíli bezpochyby přiblížit.

Princip výpočtu prokazatelné ztráty, vzhledem k nedostatečné politické vůli, zůstane pravděpodobně v budoucnosti zachován a proto alespoň změna výpočtu přiměřeného zisku, o kterém hovoříme v předcházejícím odstavci, by mohla zvýšit efektivnost vynakládaných veřejných prostředků a zvýšit motivaci dopravce k vyšší transparentnosti svého účetnictví a k pro tržnímu chování.

Závěr

Řešení k zvýšení transparentnosti vynakládaných veřejných prostředků na osobní železniční dopravu nejsou jednoduchá, a ne vždy musí být stoprocentně účinná. Přesto je jakýkoliv krok, který povede k alespoň k částečnému naplnění sledovaného cíle prospěšný. Zvýšení transparentnosti účetnictví společnosti České dráhy, a. s., a jasně definované cíle a požadavky veřejné správy, účinná veřejná kontrola nad touto firmou prostřednictvím výkonu vlastnických práv, prostřednictvím řídícího výboru, jsou základními kameny zlepšení neuspokojivého stavu v oblasti dotované drážní osobní dopravy. Důvěra mezi objednatelem a dopravcem a nezneužívání postavení obou stran patří také k velmi důležitým podmínkám efektivní nabídky veřejné dopravy.

Závěrem bych chtěl uvést, že železniční doprava bude vždy, pokud nepočítáme externí náklady silniční dopravy, dražší druhem dopravy než silniční resp. autobusová dopravy, avšak bude mít oproti autobusové a individuální dopravě jisté výhody, například bude schopna přepravovat vyšší počty cestujících. Objednávka veřejné dopravy je dosud často prováděna velmi neefektivně. Finanční prostředky z veřejných rozpočtů jsou vynakládány na dotování souběžných autobusových a železniční linek, což prohlubuje deficity veřejných rozpočtů. Proto by veřejná správa měla vyhodnotit, na kterých dopravních relacích je na základě řady faktorů, z nichž mezi nejdůležitější patří přepravní potenciál předmětné relace, má být dotována autobusová a na kterých železniční osobní doprava a také se držet zásady, že jakékoliv zásahy státní správy do nedotované veřejné dopravy představují nepřípustné zásahy do trhu s jejich důsledky a omezují blahodárné účinky konkurence pro cestující. Přesto nelze ani v budoucnu očekávat, že by byla veřejná železniční doprava provozována úplně bez dotací.

Článek v plném znění je k dispozici zde: Uhrada_prokazatelne_ztraty