Integrace versus separace v železniční dopravě – cui bono?

Příspěvek přednesený na konferenci Rozvoj systémů osobní dopravy z hlediska respektování požadavků uživatele na Dopravní fakultě Jana Pernera Univerzity Pardubice a publikovaný ve sborníku.

Současná reforma železniční dopravy je založena na vertikální separaci, tzn. formálním i faktickém oddělení železničního provozu od vlastnictví a správy dopravní infrastruktury. Toto na první pohled logické a jednoznačné řešení však v sobě skrývá některá úskalí, jejichž podstata je jednak technická a rovněž čistě ekonomická. V konečném důsledku to znamená, že vertikální separace nemusí ve specifických podmínkách určité země vést ke zvýšení efektivnosti, ale naopak ke zvýšení celkových nákladů železniční dopravy. To způsobí vyšší zátěž veřejných rozpočtů a nižší míru zisku zákazníků a užitku spotřebitelů. Článek tato úskalí identifikuje, popisuje a navrhuje směry nutné analýzy k odhadu výsledného efektu vertikální separace v českých podmínkách.

Úvod

Současná reforma železniční dopravy v rámci Společné dopravní politiky EU (CTP) je založena na rozbití národních železničních monopolů a umožnění otevřené intramodální konkurence na kolejích i konkurence intermodální. Pro dosažení tohoto cíle volí CTP jako nástroj vertikální separaci, tzn. formální, případně i faktické oddělení železničního provozu od vlastnictví a správy železniční infrastruktury – tzv. unbundling (přehled např. Stevens 2004, nebo Seidenglanz 2006). Toto na první pohled logické a jednoznačné řešení však v sobě skrývá některá úskalí, jejichž podstata je jednak ekonomická a rovněž čistě technická. V konečném důsledku to znamená, že vertikální separace nemusí ve specifických podmínkách určité země vést ke zvýšení efektivnosti železniční dopravy, ale spíše naopak: ke zvýšení jejích celkových nákladů, což způsobí vyšší zátěž veřejných rozpočtů a nižší míru zisku zákazníků a užitku spotřebitelů. Tento text si klade za cíl tato úskalí identifikovat, popsat a navrhnout směry nutné analýzy k odhadu výsledného efektu vertikální separace v českých podmínkách.

Ekonomická specifika železnice

Z hlediska obecné ekonomické teorie představuje vertikální separace možný model pro řešení konkurenčního prostředí uvnitř odvětví s přirozeným (síťovým) monopolem. Na tomto principu jsou také postaveny nástroje antimonopolní politiky, která sice zpravidla vertikální kartelizaci toleruje, ovšem jen za určitých podmínek a v odvětvích bez síťového monopolu. Z tohoto pohledu je koncept CTP zřejmě správný a vertikální oddělení provozu od infrastruktury se skutečně může jevit základní podmínkou pro konkurenceschopné fungování železnice na dopravním trhu. Jako vždy však má aplikace abstraktního modelu v praxi svá úskalí. Z řady studií vyplývá jednoznačný závěr, že vertikální separace dává dobré výsledky v určitých odvětvích, v určitých zemích a v určité době, zatímco jinde a jindy nikoli (např. Vickers 1995, Newbery 1999, Hirschhausen 2002, World Bank 2002, Pittman 2003, Pittman 2005, Ehrmann 2003). Pro železniční dopravu z toho vyplývá základní dilema: (i) jestliže je monopolní firmě umožněna vertikální integrace, musí být posílena úloha regulátora, neboť monopolista má přirozenou antikompetetivní tendenci zvyšovat náklady svých (potenciálních) konkurentů. Administrativní regulace však s sebou nese všechny neduhy centrálního plánování a rozhodování, jež v konečném důsledku ústí do neefektivní alokace zdrojů a zvýšení celkových výdajů. (ii) Na druhou stranu vertikální integrace přirozeně vede k nižšímu počtu soutěžitelů v odvětví, což obecně vede k nižší míře duplikace fixních nákladů, respektive k jejich intenzivnějšímu využití (Vickers 1995) – pro železnice to znamená úspory z hustoty dopravy.

Pokusy kvantifikovat přínos nebo ztrátu plynoucí z vertikální separace ztroskotávají většinou na nedostupnosti dat nebo na jejich neadekvátní struktuře – to se týká zejména železničních systémů, které byly po dlouhou dobu monopolizované, jako je tomu ve většině zemí kontinentální Evropy. Empirické studie, které se o tuto kvantifikaci pokoušely na vzorku severoamerických nebo britských železnic, kde tato data existují, dospěly k odhadu 20-40% ztráty technické efektivity v případě vertikální separace (Ivaldi – McCullough 2004). Je zřejmé, že v tomto případě dochází také ke značným ztrátám úspor ze struktury (economies of scope) pro jednotlivé firmy (viz např. Nash – Preston 1993 nebo Preston 2001), přestože v podstatě neexistují empirické studie, jež by tuto ztrátu vyčíslily (Pittman 2005, s. 187).

Přínosy a náklady vertikální integrace musí být navíc posuzovány v konkrétním prostředí intermodální konkurence a to na úrovni jednotlivých destinací, regionů a celých států a rovněž z hlediska druhů přepravovaných produktů a typů osobní přepravy. Zcela jiná je situace v západní Evropě protkané sítí dálnic, letišť a vodních kanálů, než situace v Evropě východní nebo v severozápadní Americe s řídkou infrastrukturou, kde železnice je dosud mnohde jedinou přirozeně efektivní dopravní spojnicí. Pokud jde o nákladní dopravu, je zcela zásadní typický druh přepravovaného nákladu: ve zcela jiném konkurenčním postavení budou železnice při dopravě substrátů, chemických meziproduktů, apod., než při dopravě spotřebního zboží, potravin atd. Pro dopravu různorodých produktů s malou hmotností, ale velkou přidanou hodnotou, mezi různorodými destinacemi na malé a střední vzdálenosti, kde velkou roli hraje rychlost a přesnost dodávky, nemá železnice oproti silniční dopravě šanci (např. v západní Evropě). Všude tam, kde je nákladní doprava založena na pravidelné přepravě velkého objemu homogenního produktu (typicky surovin) a nebo na velkou vzdálenost mezi stejnými destinacemi (doly, přístavy, průmyslové aglomerace), je konkurenční výhoda železnice velmi pravděpodobná (např. transkontinentální magistrály v Asii nebo Severní Americe). Tento typ přepravy a její vysoká hustota navíc umožňují rozvoj intramodální konkurence a to dokonce i v podmínkách vertikální integrace, tzn. spojení jednotlivých destinací dvěma i více železničními společnostmi s vlastními dopravními cestami (typické např. pro USA, Kanadu nebo některé země Latinské Ameriky). R. Pittman (2005, s. 189) toto nazývá „americkým“ a „evropským“ modelem.

Pro evropský model jsou i v rámci mantinelů daných CTP typické dvě formy. (i) Jedna je čistá vertikální separace, tzn. vlastník a správce dopravní cesty oddělený od dopravních společností (vertical separation); v tomto případě se vytrácejí pozitivní efekty vertikální integrace a úspory z rozsahu . (ii) Druhá forma je založena na snaze zachovat část výnosů z vertikální integrace: vlastník infrastruktury současně provozuje i dopravní služby, je však povinen umožnit přístup na dopravní cestu i třetím subjektům (vertical access). Třetí subjekty jsou však v logické nevýhodě oproti vertikálně integrovanému vlastníku infrastruktury, neboť nemohou realizovat výnosy z vertikální integrace – tím je předem zpochybněna možnost účinné konkurence, což však bylo účelem. Zvláště obtížné je stanovení poplatku za vstup operátora na dopravní cestu v podmínkách, kdy vlastník a správce dopravní cesty současně sám provozuje dopravní služby a je povinen ostatním konkurentům umožnit vstup na síť. Je velmi pravděpodobné, že v tomto případě nebude správce infrastruktury schopen z poplatků krýt její údržbu a provoz, tzn. fixní náklady provozu. Pokud budou nediskriminační poplatky stanoveny na úrovni mezních nákladů, nebudou stačit na krytí fixních nákladů; pokud budou nediskriminační poplatky nastaveny tak, aby kryly fixní náklady, zamezí to vstupu na infrastrukturu těm operátorům, pro něž by cena použití byla nižší než průměrné náklady, ale vyšší než mezní náklady (Pittman 2005, s. 191). Navíc je z logiky věci pravděpodobné, že přirozeně přetrvávající úspory z rozsahu a úspory z hustoty dopravy povedou ke konkurenčnímu vítězství prvního vstupujícího operátora, tj. nepochybně vertikálně integrovaného vlastníka infrastruktury.

Bez silné (a pozitivně diskriminační) administrativní regulace tedy není dlouhodobě možné v „evropském“ modelu udržet intramodální konkurenci. Zejména Světová banka v této situaci upozorňuje na nedostatečně vyvinuté instituce a zkušenosti s takto uspořádaným odvětvím – úspěch lze proto stěží očekávat zejména v rozvojových zemích a východní Evropě (World Bank 2002). Většina kritických studií se také shoduje, že obě varianty vertikální separace (vertical separation, vertical access) jsou účinnější a efektivnější pro železnice s převládající osobní dopravou (s předpokladem státních subvencí), než pro železnice zaměřené převážně na nákladní dopravu (Biggar 2004).

Technická specifika železnice

Samotná ekonomická teorie a zejména teorie regulace (regulatory economics) nemůže zřejmě sama o sobě správně vysvětlit a odhadnout možné dopady vertikální separace; je tedy třeba k analýze problému přistoupit komplexněji (srovnej Ehrmann 2003) a vzít v úvahu technická specifika železnic. Většina železničních tratí byla v Evropě postavena v druhé polovině 19. století, často s ohledem především na národní, regionální, nebo dokonce jen lokální krátkodobé zájmy ekonomické a během doby stále častěji zájmy politické. Velké části této sítě dnes nemají ekonomické ani společenské opodstatnění, na jiných místech naopak vznikají úzká místa se zcela nedostatečnou kapacitou (velké metropolitní regiony, páteřní dopravní směry, uzly, apod.) a mísí se zde různé typy vlaků (rychlé dálkové spoje osobní dopravy, příměstské osobní vlaky, dálkové nákladní expresy, manipulační místní nákladní vlaky, atd.). Současný stav evropských železnic neodráží ani tak výsledek ekonomických procesů jako spíše minulé a současné požadavky politické reprezentace sloužící k naplnění spíše politických (resp. sociálních) než ekonomických cílů. Ani sebeliberálnější prostředí železničního provozu neumožní efektivní konkurenci, pokud tomu svými parametry neodpovídá železniční infrastruktura (srovnej Heymann 2006 nebo Kvizda – Pospíšil – Seidenglanz – Tomeš 2007). V konkrétních podmínkách České republiky to například znamená, že jen zlomek železniční sítě vyhovuje směrovými a technicko-provozními parametry potřebám dopravního trhu a dává tedy předpoklady pro uplatnění efektivní intramodální konkurence a potenciál pro intermodální konkurenceschopnost železniční dopravy (viz Kvizda 2006). Z toho vyplývají obrovské požadavky na modernizaci a změnu infrastruktury nevyhovující nově kodifikovaným tržním podmínkám. Zde se otevírá zcela klíčová otázka: kdo a na základě čeho rozhodne o objemu a umístění potřebných investic? Kdo ponese riziko s těmito investicemi spojené? Bude to trh nebo státní byrokracie?

Vertikální separace železniční dopravy může vést k deformaci investičních plánů jak provozovatele infrastruktury, tak i jednotlivých operátorů. Hrozí reálné nebezpečí, že ve vertikálně rozděleném odvětví nebude koordinováno investiční rozhodování a pokud ano, tak jen pomocí administrativních nástrojů vyšších instancí (ministerstva, EU apod.). Toto může vyvolat konflikty mezi rozvojem a investicemi do jednotlivých tratí a jejich pozdějším využitím (v krátkém a středním období) a v nastavení poplatků za užití infrastruktury na jednotlivých tratích s ohledem na jejich parametry a poptávané užití (v dlouhém období). Velmi obtížně (v krátkém období vůbec ne) bude dosahováno konsenzu mezi poptávanými a realizovanými technickými parametry jednotlivých tratí, zejména pokud jde o jejich kapacitu (propustnost, počet dopravních kolejí, možnosti křižování), alokace technologických a provozních zázemí (seřazovací stanice, depa), obslužnost (alokace stanic, zastávek a přestupních uzlů osobní dopravy, dále vytváření integrovaných dopravních systémů, alokace nákladišť, nákladních terminálů a zaústění vleček), sklonové podmínky, minimální poloměry oblouků a jejich převýšení, zabezpečovací zařízení, dálkové dispečerské řízení tratí, atd.

Jak již bylo řečeno, největším problémem vertikální separace je nastavení adekvátní ceny za přístup operátorů na dopravní cestu a v té souvislosti nastavení adekvátních výdajů na údržbu a investice do jednotlivých částí infrastruktury (Pittman 2005, s. 183). Nebezpečí neefektivní nebo zcela chybné alokace investic do rozvoje dopravních cest je ještě zvyšováno v Evropě obvyklým a společnou dopravní politikou EU předjímaným subvencováním osobní dopravy. V takto nastaveném systému se zcela vytrácí vztah mezi nabídkou a poptávkou, neboť nabídka není postavena na pevný základ tržních nákladů. Jakákoli administrativní výchylka ve složitém systému regulovaného a subvencovaného dopravního trhu způsobí výrazné šokové změny poptávky po přepravě. Současně vlastník a správce dopravní cesty má jen malou a zavádějící zpětnou vazbu o této poptávce a co je horší, nenese žádné podnikatelské riziko. Alokace investic do infrastruktury je za těchto okolností palbou naslepo na nevyzpytatelně se pohybující cíl. Na straně poptávky po dopravní cestě vystupuje příliš mnoho hráčů s příliš různorodými motivy činnosti: dopravci nákladních tranzitních vlaků, dopravci speciálních nákladních vlaků pro specifické komodity, dopravci dálkových osobních rychlíků, dopravci vysokorychlostních vlaků, dopravci regionálních a lokálních osobních vlaků, dopravci integrovaných příměstských vlaků, apod. Jejich činnost je motivována tlaky intermodální konkurence s kamionovou, leteckou, autobusovou a individuální automobilovou dopravou, zájmy klíčových odběratelů specifických komodit, systémem subvencí a dotací státu, krajů a měst a proměnami jejich zájmů. Do systému vstupují silné lobbystické skupiny a politické entity na všech úrovních.

Dalším úskalím je způsob technického provedení vertikální separace. Pro většinu síťových odvětví je vedení tohoto řezu zřejmé: ekonomicky i technicky lze těžko zpochybnit například efektivnost oddělení vlastnictví a provozu přenosové sítě od výroby elektřiny a její distribuce. U železnice se na první pohled zdá být stejně správné a logické oddělit vlastnictví a provoz dopravní cesty od poskytování dopravních služeb, tzn. od provozu vlaků na ní – technicky to znamená vést tento řez mezi kolejemi a koly. V tom se ovšem skrývá problém, jehož podstata je technická, důsledky ovšem ekonomické. Pro hospodárnost provozu a údržby vozidel i kolejového svršku, pro bezpečnost provozu, pro technologickou optimalizaci investic do vozidlového parku i dopravní cesty je mimořádně důležitá technologie styku železničního kola a kolejnice, tzn. vtah technologie a provozního stavu kol a technologie a provozního stavu kolejového svršku (podrobně viz Pittman 2005, s. 185 a n.). Optimalizace nákladů na údržbu a dodržování technických standardů kol a kolejnic probíhá úplně jinak ve vertikálně integrované firmě a zcela jinak v případě oddělení provozu a infrastruktury. Provozovatelé pak mají logickou a ekonomicky opodstatněnou snahu přesouvat část nákladů na správce infrastruktury (např. nedostatečná údržba kol šetří náklady dopravce, ale zvyšuje náklady na údržbu železničního svršku), část nákladů je dopravcem vytěsňována mimo dopravní systém v podobě negativních externalit (např. nedostatečná údržba kol poškozující kolejnice vede ke snížení bezpečnosti dopravy, k poruchám a haváriím). V principu zde vzniká rozpor mezi technickými požadavky na zdokonalení vztahu kola a kolejnice s požadavky politickými a ekonomickými na vertikální separaci právě v tomto místě. Transakční náklady mohou být v tomto kontextu chápány také jaké jako náklady optimalizace spojení kolejového svršku a pojezdu vozidel (Ehrmann 2003, s. 7).

Že toto není jen teoretickou úvahou, ale realitou v železniční dopravě běžnou, dokazuje historický i současný vývoj. Zvláštní systém vznikl například v USA a v Kanadě, kde je železniční odvětví vertikálně integrováno a dopravní cesta je ve vlastnictví a správě železničních společností provozujících na ní své dopravní služby. Existují zde ovšem leasingové společnosti, které dopravcům pronajímají železniční vozy – existuje zde tedy oddělené vlastnictví vozového parku a dopravní cesty, tzn. v podstatě vertikální separace, ovšem na jiném místě, než předpokládá CTP. Rozdíl v „místě řezu“ vertikální separace je zřejmý: přestože mají dopravci vozy jen pronajaty, udržují je v bezvadném stavu a na požadované technologické úrovni, aby maximalizovali výhody z optimálního vztahu kola a kolejnic a minimalizovaly ztráty plynoucí především z poškození vlastních kolejí.

Že v reálné ekonomice převládnou přirozené tržní síly kdykoli, když k tomu dostanou příležitost, dokumentuje v souvislosti s vertikální separací několik příkladů. Nejlepším příkladem je zřejmě případ z Velké Británie z 90. let, kdy vznikla dohoda mezi tehdejším vlastníkem a provozovatelem dopravní cesty firmou Railtrack a jedním z největších dopravců, firmou Virgin. Dopravce Virgin měl obchodní zájem na rekonstrukci a zrychlení trasy z Londýna do severní Anglie (Westcoast Mainline) a aby přiměl Railtrack k požadované investici, dohodl se s ním na podílu z výnosů této linky (viz Michael 2000). To je prvním krokem ke sdílení obchodních zájmů proti zájmům třetích subjektů (neboť to znamená, že Railtrack přemístil část investičních prostředků z jiných tratí, kde touto dohodou poklesla jejich relativní návratnost); posledním krokem na této cestě je vertikální integrace. Příběh také ukazuje, že zájmy dopravců a jejich ochota platit určitou velikost poplatku za přístup na infrastrukturu, se nemusí setkávat s investičními záměry provozovatele infrastruktury a jeho očekáváním v návratnosti investic.

Jiný příklad (který uvádí Ehrmann 2003, s. 12) je z Rakouska z počátku 90. let, kdy ÖBB nakupovala nové lokomotivy. Přestože zkoušela tři různé prototypy, které minimalizovaly náklady na údržbu traťového svršku, nakonec nakoupila levnější stroje jiného typu, jež tuto přednost neměly – Evropská komise totiž vydala směrnici 440/91, která činila za poškození a údržbu infrastruktury plně finančně odpovědného vlastníka dopravní cesty. Racionální provozovatel ÖBB tedy přenesl tyto náklady na vlastníka cesty (stát) a v podstatě tak vytvořil negativní externalitu. Obdobný příklad známe také ze Švýcarska, kde byly dány do provozu těžké lokomotivy pro Gotthardský průsmyk silně poškozující traťový svršek teprve tehdy, až byla i ve Švýcarsku přijata obdobná praxe o nákladech na infrastrukturu jako v EU.

Závěry

Rozhodování o optimální alokaci zdrojů do inovací a rozvojových investic bude nejefektivnější, pokud bude probíhat současně a ve vzájemné interakci mezi provozem (vozový park) a infrastrukturou (dopravní cesta) – tzn. v rámci jedné integrované firmy. Z ekonomického hlediska je toto považováno za teoreticky prokázané minimálně od dob publikace Ronalda Coase (1937, dále Williamson 1975). Z technického hlediska se železniční doprava poměrně významně odlišuje od ostatních síťových odvětví, není proto pravděpodobné, že přenos identických institucí a mechanismů z těchto odvětví do železničního podnikání přinese stejné výsledky. Rovněž se v jednotlivých zemích výrazně odlišuje poptávka po železničních přepravních službách, podíl nákladní a osobní dopravy, tranzitní dálkové a místní regionální dopravy atd., a intenzita intermodální konkurence. To vše dohromady vytváří natolik odlišné institucionální rámce, že není možné jednoznačně doporučit univerzální model splňující požadavky na efektivní provoz a intermodální konkurenceschopnost železnice.

Železnice jsou specifické poměrně vysokým podílem fixních (utopených) nákladů; to znamená, že rozhodování o inovacích a investicích do dopravní infrastruktury je zatíženo poměrně vyšším rizikem a delší návratností. Kromě toho, že to snižuje motivaci k inovacím, snižuje to také pravděpodobnost trade-off mezi krátkodobou efektivitou založenou na návratnosti investice skrze poplatky za vstup na infrastrukturu a mezi dlouhodobou efektivitou danou působením konkurence mezi jednotlivými operátory. Vertikální separace může způsobit zvýšení transakčních nákladů, které v důsledku povedou ke snížení investic do inovace infrastruktury i vozidel a ke snížení bezpečnosti provozu. Ekonomická činnost odvětví nepůjde cestou přirozeného rozvoje a inovací, ale cestou maximálního využití stávajícího potenciálu v krátkém období bez zajištění zdrojů dlouhodobého rozvoje a stability (obdobný vývoj známe ze všech hospodářských odvětví v prvním období ekonomické transformace postsocialistických zemí – nekonzistence, nejistý vývoj a především neadekvátní institucionální prostředí motivovalo nové podnikatele především ke krátkodobé maximalizaci výnosů za cenu vyčerpání a devastace výrobních prostředků). Situaci nepomůže ani vstup nezávislého regulátora do hry, neboť bude přerušena tržní koordinace investic do odvětví.

Pro posouzení přínosů a nákladů vertikální separace na českých železnicích je nutné provést analýzu zaměřenou na identifikaci a kvantifikaci možných úspor z hustoty dopravy, úspor ze struktury a úspor z rozsahu a tyto srovnat s náklady vertikální integrace a separace. K tomu jsou zapotřebí přesná provozní a technická data zejména Českých drah a SŽDC a rozsáhlá marketingová studie potenciálu poptávky po přepravních službách v ČR. Bez takové analýzy bude vertikální separace jen prázdným plněním politického zadání (nebo jen kamufláží tohoto plnění) s nejistými ekonomickými efekty kromě jednoho: vysoké zátěže veřejných rozpočtů.

Celý text a ppt prezentace ke stažení zde: Integrace_vs_separace_prezentace Integrace_vs_separace_text