Problémy železniční dopravy v historické perspektivě

Článek byl publikován v časopise Národohospodářský obzor 4/2005

Cílem tohoto článku je ukázat a srovnat problémy železniční dopravy v minulosti a dnes. Pomocí historické metody ukážu podstatu historické iluze a nebezpečí s ní spojeného při formulaci strategie soudobých reforem železnic. V první části textu nejprve vysvětlím, proč jsem zvolil historickou metodu a popíšu způsob její aplikace na železniční dopravu; v druhé části identifikuji jednotlivé problémy železniční dopravy a vysvětlím potíže s touto identifikací spojené. Ve třetí části ukážu postup řešení pro jednotlivé problémy založený na historické metodě: na typických příkladech z historie ukážu, jak jsou současné problémy železnic ve skutečnosti staré a s jakým (ne)úspěchem byly již před stopadesáti lety řešeny – a to prakticky stejnými nástroji, jaké se nabízejí dnes. V poslední části textu zformuluji a vyslovím několik závěrů a doporučení pro koncepci dopravní politiky ve vztahu k železnici.

Úvod

Železnice znamenala v době svého vzniku technologickou inovaci dopravních služeb, která byla umožněna a současně umožnila dosud nevídaný rozvoj světové ekonomiky. Jistě měla potenciál konkurenceschopné (a silně konkurující) dopravní služby, což dokládá fakt, že se železnice od počátku rozvíjely jako soukromé podniky, v nichž podnikatelé dravého období kapitalismu volné soutěže tušili vysoké zisky. Poměrně záhy však rovněž vlády jednotlivých zemí vytušily možnost zisků – zprvu finančních, později stále více politických; železnicím byl přisouzen strategický význam vojenský i pro rozvoj národního hospodářství. Železniční doprava však byla také od počátku svého fungování provázena projevy typickými pro jakékoli jiné soukromé podnikání: ohromné úspěchy střídala období neúspěchů a úpadku, zisky jedněch společností byly v protikladu k bankrotům společností jiných, dosud nevídané dopravní služby byly čas od času spojeny s dosud nevídanými případy korupce, defraudace a zločinného spolčení. Státy se proto stále více snažily rozvoj a provoz železnic ovlivňovat, kontrolovat, později financovat a konečně jej zcela převzít. Význam a podstatu vztahu mezi železnicí a státem dobře vystihuje bonmot Sira Henryho Tylera, člena britské Commission on Railways and Canals, z roku 1873: “If the State can’t control the railways, the railways will control the State” (cit. podle Acworth 1908, p. 509). Stát se tak postupně ve většině rozvinutých zemí stal hlavním aktérem v segmentu železniční dopravy. Tento vývoj sice nebyl shodný, dokonce ani ne vždy alespoň podobný ve všech zemích, často protikladná byla i doporučení ekonomů teoretiků – podobné však byly motivy pro působení státu a jeho prostředky a velmi podobný byl výsledný model fungování železnic.

Toto významné první období ve vývoji železnic a v úloze státu ve vztahu k nim je dnes víceméně zapomenuto. Hodnocení současného stavu a problémů železniční dopravy a zejména návrhy jejich reforem reflektují víceméně jen poválečný vývoj a jsou proto poznamenány historickou iluzí, která vyúsťuje ve zkreslenou etapizaci dějin železniční dopravy, jež vypadá zhruba takto: první, developerská etapa rozvoje a provozu železnic (období tzv. railmanie) byla založena na tom, co dnes chápeme jako volné soukromé podnikání, s čímž si podvědomě spojujeme efektivnost provozu, vysoký standard nabízených služeb a minimální společenské náklady. Následovala etapa stále tužší státní regulace a státního vlastnictví a provozu železnic, s čímž (celkem logicky) většinou spojujeme neefektivnost provozu, nízký standard služeb a vysoké společenské náklady. V této logice tedy nastává v současné době třetí etapa založená na návratu k efektivní, kvalitní a nízkonákladové železniční dopravě – tj. znovu doba soukromých železničních dopravců, ničím nerušeného dravého podnikání a ozdravné konkurence. Zdá se tedy logické postavit současnou strategii dopravní politiky na návratu k volnému trhu a tím vyřešit to, co se dnes zpravidla souhrnně označuje jako „problémy železniční dopravy“. Budeme-li však obezřetnější a budeme-li se chtít vyvarovat historické iluzi, musíme se ptát: skutečně takto idylicky fungovaly privátní železniční společnosti v době svého vzniku? A můžeme očekávat, že takto budou fungovat v době, kdy železnice již rozhodně nemá své dřívější konkurenční postavení vzhledem k technologickému pokroku jiných modů dopravy? Je možné dosáhnout efektivní železniční dopravy aplikací historického modelu institucionálního uspořádání? A je vůbec možné definovat univerzální optimální institucionální model železniční dopravy? Právě k vyřešení těchto otázek bych chtěl přispět následujícím textem.

Metodický koncept

Z histoie se lze poučit a na základě jejího poznání lze vytvářet alternativy řešení; historii nelze opakovat, lze však opakovat postupy řešení identických problémů se všemi klady i negativy. Jako výchozí hypotézu jsem proto stanovil předpoklad, že současné problémy železniční dopravy mají své kořeny již v samém počátku její existence a že jsou spojeny s její podstatou, s jejími technickými a ekonomickými specifiky. Pro strategii současných reforem a programů revitalizace železniční dopravy v Evropě z toho plyne, že tyto nemohou být úspěšné, pokud budou založeny jen na nápravě minulých hospodářsko-politických opatření, aniž by reflektovaly daná specifika železniční dopravy. Tento předpoklad opírám i o institucionalistický koncept “path dependency” a příklady selhání pokusů o opakovanou evoluci (viz např. Mlčoch 1997, p. 31). Abych platnost této teze dokázal i pro specifický segment železniční dopravy, pokusil jsem se analyzovat problémy železniční dopravy historickou metodou. Dříve než aplikaci historické metody vysvětlím, shrnu a objasním pozitiva a negativa tří základních metodických přístupů, které jsou v souvislosti s analýzou železniční dopravy z národohospodářského pohledu nejčastěji aplikovány: (i) abstraktně-deduktivní metody, (ii) metody institucionální komparace a (iii) historické metody.

S abstraktně-deduktivní metodou pracují v této souvislosti v ekonomii tradičně zejména klasická, neoklasická a nová klasická škola. Abstraktně-deduktivní metoda hledá univerzální a vždy platné ekonomické principy nezávisle na době a místě, její závěry jsou velmi obecné, založené na vysoké míře abstrakce a precizně nastavených (velmi abstraktních) předpokladech. To umožňuje dobře vysvětlovat jednotlivé ekonomické jevy, mnohem hůře je však možné tuto metodu využít zpětně pro aplikaci, tzn. pro nastavení strategie dopravní politiky v konkrétním čase a prostoru. Na složitost této aplikace upozorňují např. J. Campos a P. Cantos (2000, s. 171), když konstatují: „The rail industry poses a number of specific problems … that are only partially shared with other transport modes“. To znamená, že železnice je velmi specifická i ve srovnání s ostatními mody dopravy, přitom dopravní služby jsou poměrně specifickou částí segmentu služeb a služby jako takové mají výrazné zvláštnosti oproti obecným trhům statků. Množství specifických vstupních podmínek potom znamená, že velmi abstraktní model může být jen obtížně použit pro formulaci alternativ strategie dopravní politiky; pouze může vysvětlit fungování dílčího segmentu železniční dopravy.

Metoda institucionální komparace se v oblasti železniční dopravy uplatňuje ve formě kvalitativní i kvantitativní analýzy, kdy jsou srovnávány charakteristiky železniční dopravy jako délka sítě, intenzita a hustota přepravy, počet zaměstnanců, velikost fixních nákladů, objem přepravy podle druhů zboží, kvalita dopravy, environmentální kvalita a mnohé další v přepočtu a ve srovnání vzájemném a k makroekonomickým charakteristikám. Výstupem této metody je tedy srovnání vstupních podmínek a výsledků v různých zemích v různém období. To je samo o sobě velmi cenné a důležité jako zdroj informací pro analýzu železniční dopravy, ztěží to však může být samo o sobě postačující pro vysvětlení jednotlivých jevů a stanovení strategie dopravní politiky. Na tento problém upozorňoval např. již v roce 1908 Gustav Cohn (1908, s. 529): „The old fashioned but still popular method of instituting comparisons between different countries and systems, in order to discover whether State railways or private companies offer cheaper rates, greater security of conveyance, more facilities, etc, is doomed to remain barren. Comparisons of this kind are apt to leave out too many considerations, and they never get to the root of the matter.”

Historická metoda se v ekonomii prosadila zejména v německé historické škole, jejíž zastánci považovali ekonomické jevy za historicky a časově podmíněné a v čase se postupně měnící a vyvíjející se (historický evolucionismus) a odmítali tedy abstraktně-deduktivní metodu klasické školy. Podle německé historické školy probíhá ekonomický vývoj ve stádiích, která jsou na sebe časově navázána a kdy každé další stádium je vždy důsledkem stádia předchozího. Odtud také pramení skepse ekonomů historické školy k něčemu takovému, jako jsou univerzální hospodářsko-politická pravidla; vždy je tedy nutno volit různá pravidla hospodářské politiky. Pro tvorbu těchto pravidel a porozumění ekonomice vůbec považovali jako jediný zdroj poznání pozorování minulosti a minulého vývoje: namísto abstrakce a dedukce stavěli na metodě empiricko-induktivní. Poznání by pak mělo pramenit z pozorování historie. Studium historie považovali za jedinou metodu jak objasnit současný stav, příčiny stejných ekonomických jevů v různých obdobích nepovažovali za totožné, podobně odmítali stejný přístup k ekonomikám v různých zemích (viz např. Hoxie 1906, p. 568 nebo Sidgwick 1886). Spor o metodu (methodenstreit) mezi německou historickou školou a školou rakouskou posléze vyústil v absolutní převahu ekonomických škol založených právě na abstrakci a dedukci. V soudobé ekonomické teorii i praxi je význam historické metody velmi okrajový a zejména v kontextu německé historické školy je tato metoda vnímána jako zavádějící, poplatná normativní ekonomické teorii a příliš intervencionistickému přístupu k hospodářské politice státu.

Avšak jak ukážu i v dalším textu, byl pro fungování železnice vzhledem k její podstatě vliv státu vždy významný a je možno říci i rozhodující. Přitom působení státu na železniční dopravu nebylo jen výsledkem momentální politické vůle, ale i důsledkem geografických faktorů (rozložení a hustota sídel, průmyslových oblastí, nalezišť surovin, apod.), faktorů sociálně-ekonomických (tradice veřejné či soukromé infrastruktury, tzn. dopravních cest, stupeň hospodářského rozvoje, disponibilní kapitálové zdroje, legislativní rámec, atd.) a faktorů geopolitických (státoprávní uspořádání, vojensko-strategická situace, existence politických hranic a jejich změny, otevřenost hranic ekonomických, apod.). Vzhledem k výše řečenému o jednotlivých metodických přístupech se domnívám, že pro analýzu problémů železniční dopravy a návrh jejich řešení je možné využít právě historickou metodu. Na železnice uplatnil historickou metodu např. Gustav Cohn již v roce 1872 (viz (Cohn 1908) a odkazují na ni i dnes např. E. Quinet a R. Vickerman (2004, p. 13). Pro tuto svoji analýzu jsem vycházel z moderních konceptů historické metody tak, jak ji popisují např. C. Busha a S. P. Harter (1980), S. Grigg (1991) nebo N. K. Denzin a Y. S. Lincoln (1998). Metodický postup jsem založil na šesti následných krocích (podrobně Busha – Harter 1980):

  1. identifikace problémů,
  2. shromáždění informací v historickém kontextu,
  3. stanovení pracovních hypotéz o vztazích mezi problémem a historickými fakty,
  4. rigorózní systemizace důkazů a verifikace hypotéz,
  5. selekce a systemizace potvrzených hypotéz, formulace závěrů,
  6. vysvětlení problémů a návrh řešení.

Historickou metodu jsem použil jako metodu hlavní pro identifikaci problémů, stanovení pracovních hypotéz, systemizaci důkazů, formulaci závěrů a vysvětlení problémů. Vycházím z dobového subjektivismu, tzn. opírám se téměř výhradně o původní zdroje, analýzy a komentáře, nikoli o současné interpretace historických událostí. Metodu institucionální komparace používám jako pomocnou metodu pro systemizaci důkazů a verifikaci pracovních hypotéz. Metodu abstrakce a dedukce jako takovou nepoužívám, přebírám ovšem její výsledky – na základě poznatků nové klasické ekonomie verifikuji jednotlivé pracovní hypotézy a přejímám vysvětlení dílčích ekonomických jevů.

Při práci jsem postupoval tak, že jsem nejprve omezil historické období, které je předmětem mé analýzy, na 19. století, tj. na dobu od vzniku první veřejné železnice do období, kdy se již plně projevily problémy se železniční dopravou spojené a byly reflektovány ekonomickou teorií i praxí. Dále jsem problémy železniční dopravy pro potřebu této analýzy přesněji identifikoval a definoval jsem pracovní hypotézy jako základní otázky, na něž hledá (nebo by měla hledat?) soudobá hospodářská politika odpověď. K těmto otázkám jsem potom hledal odpovědi (záměrně často protichůdné) v historických pramenech a poté jsem vyvozoval pracovní závěry. Postup práce dokumentuji na ukázkách a příkladech v jednotlivých podkapitolách. Výsledek celé analýzy shrnuji v závěru tohoto textu.

Závěr

Z předchozí analýzy je zřejmé, že hlavní problémy, s nimiž se v současné době potýkají železnice kontinentální Evropy, nejsou důsledkem pouze státního vlastnictví a poválečné vlny státního intervencionismu a dirigismu, ale že jsou do značné míry pro železniční dopravu typické a provázejí ji s větší či menší intenzitou od počátku veřejného železničního provozu. Podstatné je rovněž zjištění, že existence a závažnost těchto problémů nemůže být jednoznačně spojena se státním vlastnictvím dráhy jako takovým nebo s provozováním železniční dopravy státem. Úspěch nebo neúspěch konkrétních dopravců, konkrétních tratí nebo celých sítí závisel na mnoha dalších, regionálně specifických podmínkách.

Další zajímavý fakt, jenž vyplynul z analýzy, je úloha státu v železniční dopravě. Stát ovlivňoval výstavbu a provoz železnic od jejich počátku podstatně větší měrou, než se dnes všeobecně předpokládá. To je i podstatou v úvodu zmiňované historické iluze: (i) Jestliže dnes někdo předpokládá, že valnou část problémů železniční dopravy vyřeší důsledná privatizace a odříznutí provozu železnice od státu, a dokládá to úspěchem privátních železnic v historii, mýlí se. Takové obecné pravidlo neplatí. V historii najdeme provozně velmi neúspěšné železnice privátní. (ii) Druhým aspektem historické iluze je potom samotné působení státu: úspěch mnoha soukromých železničních společností byl v historii umožněn právě jen díky více či méně skryté nebo zjevné právní a finanční podpoře státu. Téměř s jistotou lze říci, že rozvoj železnic v masovém měřítku a zejména vznik ucelených národních a mezinárodních sítí byl přímo umožněn právě jen podporou státu. Bez této podpory by vlna railmanie rychle skončila bankrotem většiny společností a ekonomicky efektivní železniční provoz by se zřejmě omezil jen na některé privátní tratě spojené s těžkým průmyslem. S malým zjednodušením můžeme říci, že prvotním cílem pro řadu podnikatelů v období railmanie (nejen!) nebylo železnice provozovat, ale budovat je: relativně rychlý a velký zisk plynul ze stavební činnosti a výroby strojního zařízení, zatímco dlouhodobá návratnost provozu nebyla pro soukromý kapitál tolik lákavá (zajímavě to dokládá i výrok stavebního podnikatele z roku 1871: „…stavba trati, to je jistota, zlatý důl, z kterého vyrubeš všechno cenné v několika málo letech a pak děj se vůle boží“ – cit. podle Hons 1961, p. 88) – zajímavá a strategická však byla pro stát dopravní obslužnost území, proto stát tak často provoz dotoval a nebo železnice (k menší či větší radosti původních vlastníků) odkupoval.

Zcela zásadní je rozhodnutí, zda bude stát železniční dopravní cesty vlastnit, budovat, financovat jejich budování, regulovat tuto výstavbu, alespoň dohlížet na ni nebo zcela rezignuje na svůj vliv na železniční infrastrukturu. Z historie vidíme, že ani jeden z těchto přístupů není univerzálně vhodný a nese s sebou problémy a náklady. Další zásadní otázkou je rozhodnutí o míře participace státu na železničním provozu: od vlastního provozu, přes systémy regulace tarifů, koncesí na provoz tratí, dotací a objednávek veřejné dopravní služby až po zcela liberální provoz usměrňovaný jen obecnými právními předpisy (zejména obchodním právem a právem hospodářské soutěže). Rozhodnutí těchto otázek záleží na tom, jakých cílů a s jakými náklady hodlá stát dosáhnout. Udržení provozu (ať už privátních nebo státních dopravců) v současné době na celé železniční síti vzniklé v minulosti za situace, která nezajišťovala konkurenceschopnost, a ani nikdy konkurenceschopná nebyla, je možné jen za cenu nepřiměřeně vysokých nákladů hrazených z veřejných prostředků a plýtvání zdrojů.

Je-li tomu tak (a já věřím, že jsem to ukázal), je při formulaci současné dopravní politiky státu a tedy strategie revitalizace železniční dopravy prvotní a klíčové nikoli „technické řešení“, tzn. stanovení institucionálního uspořádání železniční dopravy, ale definování precizních cílů dopravní politiky a zejména jejich nákladů. Tedy nikoli zavedení nástroje jako cíle samého o sobě s mlhavou vírou v jeho pozitivní působení, ale volba nástrojů podle stanovených cílů při zvažování jejich alternativních nákladů. Historická zkušenost může být pro to dobrým vodítkem.

Text v plném znění je k dispozici zde: Problemy_zeleznic_historie